绍兴市上虞区人民政府

行政复议决定书

绍虞政复决字[2022]7号

申请人：贾XX，女，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：陈XX，女，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：莫XX，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：赵XX，女，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：莫X林，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：王XX，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：俞XX，女，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：曹XX，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：陈X健，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：曹X治，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：莫X青，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：曹X淡，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：陈X强，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

申请人：陈X飞，男，汉族，住浙江省绍兴市上虞区梁湖街道XX村。

委托代理人：任XX，北京XX律师事务所律师。

被申请人：绍兴市上虞区梁湖街道办事处，住所地：浙江省绍兴市上虞区梁湖街道华光居委。

法定代表人：冯永奇，职务：办事处主任。

被申请人：浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会，住所地：浙江省绍兴市上虞区舜耕大道西段618号。

法定代表人：张铭军，职务：管委会主任。

申请人贾XX、陈XX、莫XX、赵XX、莫X林、王XX、俞XX、曹XX、陈X健、曹X治、莫X青、曹X淡、陈X强、陈X飞不服绍兴市上虞区梁湖街道办事处、浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会征收梁湖街道XX村土地的行为，向本机关申请行政复议，请求责令被申请人停止违法征收土地行为并对已实施的违法征收土地行为恢复原状，本机关依法受理并进行了审理，现本案审理终结。

申请人称，其系上虞区梁湖街道XX村村民，在本村拥有合法宅基地及房屋等建筑物，申请人依法享有土地的使用权及地上附着物的所有权，现申请人的房屋因相关地块建设需要被征收，目前该征收项目尚未进入征地报批阶段，申请人与被申请人就征收事项尚处在协商阶段，申请人未就房屋征收签订补偿协议，也未收到过征收部门的征地补偿安置决定。被申请人于2021年11月26日作出《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》（以下简称“腾空公告”）、2022年1月7日作出《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》（以下简称“腾空调整公告”）告知房屋集中腾空验收时间。《腾空公告》及《腾空调整公告》内容面向全村1706 (数据来源：上虞日报)被征收户中的已签约的95.43%(数据来源：上虞城讯)的被征收户，约1628户。公告已签约被征收户在房屋腾空后至XX村办理验收登记手续。自被申请人2021年11月26日作出《腾空公告》后至今，据不完全统计，全村1706户约有1500户多已处于完全腾空搬离或半腾空半搬离状态。申请人认为其尚未与征收部门就房屋征收签订补偿协议，也未收到过征收部门的征地补偿安置决定，被申请人作出《腾空公告》要求已签约的1628户腾空房屋搬离XX村严重破坏了村落的完整性，严重破坏了农村生态环境，使得XX村有偷盗事件频发甚至引发刑事案件的风险，极大的破坏了申请人的生活和居住环境。

依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：征收下列土地的，由国务院批准：(一)永久基本农田；(二)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。第四十八条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条规定：县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。第三十一条规定：征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。《浙江省土地征收程序规定的通知》对浙江省土地征收流程进行细化，明确了征地批前程序、征地报批、征地批后程序。依据《浙江省土地征收程序规定的通知》征地批后程序第十一条规定：征收土地方案经依法批准后，市、县(市)人民政府应当及时将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及救济途径等内容在市、县(市)人民政府门户网站发布，同时在拟征收土地的乡镇(街道)、村(社区)、村民小组所在地予以公告，公告时间不少于10个工作日。对本规定第(八)条第二款规定的个别未签订征地补偿安置协议的，市、县(市)人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。第十二条规定：实施土地征收。市、县(市)自然资源主管部门在收到土地征收批准文件之日起30日内下达参保名额。市、县(市)人民政府按要求足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，组织实施土地征收。第十三条规定：土地交付。补偿到位后，被征地的农村集体经济组织应当及时交付被征土地。上述相关法律规定均明确了在取得有批准权的人民政府批准之前，市、县级人民政府无权实施具体征收土地行为，任何在未取得征地批复的情况下实施的征收土地行为均系违法征收。

依据申请人申请政府信息公开得到的绍兴市自然资源和规划局2021年12月22日作出的《政府信息公开答复书》（依申请答〔2021〕第65号）称：“经查，上虞区梁湖街道XX村拟征收地块目前尚未组件上报审批，征地批复文件及申报材料信息现不存在。”可知截至2021年12月22日上虞区梁湖街道XX村拟征收地块目前尚未取得有批准权的人民政府批准。申请人认为被申请人在尚未组件上报审批，没有"一书四方案"，尚未取得有批准权的人民政府批准的前提下，擅自发布《腾空公告》、《腾空调整公告》要求已签约户腾空房屋、领取房屋征收补偿款均系实施征地批后程序，属于违法征收土地，严重违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省土地征收程序规定的通知》的相关规定，自被申请人2021年11月26日作出《腾空公告》后至今，据不完全统计，全村1706被征收户约有1500户多已处于完全腾空搬离或半腾空半搬离状态，XX村村落的完整性遭受到了严重的破坏，严重影响了申请人的生活与居住环境，也给申请人的居住带来了极大的安全隐患。

依法行政是现代法治政府行使权利的基本原则，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。2021年11月24日绍兴市上虞区梁湖街道办事处在网上对网友作出的回复称：“房屋签约的生效需经土地征收报批程序，土地征收批准后会第一时间在区人民政府网站、XX村相关公开栏等进行公告，届时腾空时间以及征收补偿款的发放时间也会及时告知。”可以表明被申请人明知应在取得土地征收批准后实施腾空及征收补偿款发放，而其却在并未取得土地征收批准的情况下发布《腾空公告》、《腾空调整公告》组织实施具体土地征收的行为，在XX村拟征收地块尚未组件上报审批，也尚未取得有批准权的人民政府批准的前提下，被申请人以XX村村委及大多数签约户的要求为由发布《腾空公告》、《腾空调整公告》并组织实施具体征地行为是没有法律依据的，是不依法行政的表现。申请人在申请行政复议时，提交了《行政复议申请书》、申请人身份证复印件、《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》、《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》、《政府信息公开答复书》、绍兴市上虞区梁湖街道办事处2021年11月24日网上回复、偷盗案件频发甚至引发刑事案件的说明材料及照片、破坏农村环境卫生问题的照片、视频等证据材料予以证明。

被申请人绍兴市上虞区梁湖街道办事处答复称，一、被申请人并非案涉集体土地征收机关，不是行政复议适格主体。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： (一)有明确的申请人和符合规定的被申请人。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： .....(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”案涉地块XX村征收系上级政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地征收程序规定(试行)》等法律法规作出决定启动集体土地征收，被申请人根据法律法规规定及上级政府的部署实施相应工作，并非征收土地的决定机关，无权决定征收和停止征收，因此被申请人不具备复议主体资格。二、申请人提出的行政复议请求不明确。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规规定，组织、实施土地征收，市、县人民政府土地行政主管部门应根据经有权主体依法批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并在被征收土地所在地予以公告，听取被征收人意见，将征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，申请人提出的复议请求为“责令被申请人停止违法征收土地行为并对已实施的违法征收土地行为恢复原状”。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的， 存在多个环节、多个主体、多个行为，包括发布征收公告和征收补偿方案公告行为、签订补偿协议等补偿安置行为、批准征地行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。被申请人梁湖街道办事处在本次征收项目中仅承担部分职责。其作出的《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》及《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》内容主要为告知已签订房屋征收补偿协议的被征收户，具体的已签约的被征收房屋集中腾空时间、验收时间及领取补偿款的时间、地点及注意事项等具体事务，未设定申请人的权利和义务，亦未对申请人的权利义务产生实际影响，对相对人不具有约束力，亦不具有行政征收的强制效力。故，申请人提出的行政复议请求不明确，依法应予以驳回。三、申请人提交的关于偷盗事件发生的证据，不能证明是腾空验收和预付补偿费必然导致的结果，更非行政法上的利害关系。案涉征收项目的被征收人共1706户，已有1646户签订了征收补偿协议，仅3.5%未签订征收补偿协议，亦说明绝大部分被征收人认可并接受评估公司作出的评估报告,评估结果是公平、公正、合理的。至于申请人声称的“稳定”，对被申请人而言保障征收区域内1706户中的1646户已签约户的后续居住和生产生活的“稳定”才是最大的“稳定”。综上，申请人的行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件。被申请人行政复议答复时，提交了《行政复议答复书》、启动公告、补偿方案安置公告、《关于要求提前支付XX村房屋征收补偿款的报告》等证据。

被申请人浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会称，一、被申请人并非案涉集体土地征收机关，不是行政复议适格主体。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： (一)有明确的申请人和符合规定的被申请人。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： .... (二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”案涉地块XX村征收系上级政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地征收程序规定(试行)》等法律法规作出决定启动集体土地征收，被申请人根据法律法规规定及上级政府的部署实施相应工作，并非征收土地的决定机关，无权决定征收和停止征收，因此被申请人不具备复议主体资格。二、申请人提出的行政复议请求不明确。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规规定，组织、实施土地征收，市、县人民政府土地行政主管部门应根据经有权主体依法批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并在被征收土地所在地予以公告，听取被征收人意见，将征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，申请人提出的复议请求为“责令被申请人停止违法征收土地行为并对已实施的违法征收土地行为恢复原状”。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，存在多个环节、多个主体、多个行为，包括发布征收公告和征收补偿方案公告行为、签订补偿协议等补偿安置行为、批准征地行为、强制搬迁行为等一系列行政行为。被申请人浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会在本次征收项目中仅承担提供资金保障的职责。其作出的《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》及《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》内容主要为告知已签订房屋征收补偿协议的被征收户，具体的已签约的被征收房屋集中腾空时间、验收时间及领取补偿款的时间、地点及注意事项等具体事务，未设定申请人的权利和义务，亦未对申请人的权利义务产生实际影响。对相对人不具有约束力，亦不具有行政征收的强制效力。故，申请人提出的行政复议请求不明确，依法应予以驳回。三、申请人提交的关于偷盗事件发生的证据，不能证明是腾空验收和预付补偿费必然导致的结果，更非行政法上的利害关系。案涉征收项目的被征收人共1706户，已有1646户签订了征收补偿协议，仅3.5%未签订征收补偿协议，亦说明绝大部分被征收人认可并接受评估公司作出的评估报告，评估结果是公平、公正、合理的。至于申请人声称的“稳定”，对被申请人而言保障征收区域内1706户中的1646户已签约户的后续居住和生产生活的“稳定”才是最大的“稳定”。被申请人行政复议答复时，提交了《行政复议答复书》等证据。

经审理查明，被申请人绍兴市上虞区梁湖街道办事处、浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会于2021年11月26日作出《腾空公告》，2022年1月7日作出《腾空调整公告》，告知已签约被征收户房屋集中腾空验收和预先支付房屋征收补偿款等相关事宜。申请人系上虞区梁湖街道XX村村民，其房屋因相关地块建设需要被征收，申请人认为目前该征收项目尚未进入征地报批阶段，其与被申请人就征收事项尚处在协商阶段，其未就房屋征收签订补偿协议，被申请人作出《腾空公告》、《腾空调整公告》组织实施具体征收的行为违反相关法律规定，侵犯了申请人的合法权益，提起行政复议。以上事实，有《行政复议申请书》、《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》、《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》、《行政复议答复书》等证据予以证实。

本机关认为，本案的争议焦点是：申请人的申请是否属于行政复议的受案范围。申请人认为，被申请人绍兴市上虞区梁湖街道办事处、浙江省上虞曹娥江旅游度假区管理委员会作出的《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》及《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》系实施违法征收土地，请求责令被申请人停止前述违法征收土地行为并对已实施的违法征收土地行为恢复原状。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项之规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议案件受理的前提。“利害关系”应限于公法上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响，不能理解为所有直接或者间接受行政行为影响的情况。本案中，申请人与被申请人尚处于协商阶段，未就征收事项签订补偿协议，案涉《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款公告》及《XX村房屋征收腾空验收及预付补偿款的调整公告》对象为已签订补偿协议的村民，申请人并非案涉两公告的相对人。同时，案涉两公告只是对已签订补偿协议村民的一个告知行为，并未对申请人的权利义务产生影响。故，案涉两公告及征收土地的行为与申请人无法律上的利害关系，对申请人的权利义务不产生影响，依法不属于行政复议的受案范围。因此，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项、第(五)项规定的受理条件。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定,决定如下：

驳回申请人贾XX、陈XX、莫XX、赵XX、莫X林、王XX、俞XX、曹XX、陈X健、曹X治、莫X青、曹X淡、陈X强、陈X飞的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

绍兴市上虞区人民政府

2022年3月23日